پيشنهادات سياستي برای تصویب هرچه بهتر بودجه

سرویس اقتصادی جهان نيوز ـ علی رضایی: اقتصاد ايران در كوتاه‌‌مدت با سه چالش اصلي كمبود تقاضاي مؤثر، بالا بودن نرخ سود بانكي و كاهش قيمت نفت مواجه است. هر سه چالش به نحوي با بودجه در ارتباط هستند. اگرچه اين چالش‌‌ها خود بر عملكرد بودجه دولت مؤثرند، اما بودجه عمومي به‌عنوان ابزار اعمال سياست‌‌هاي مالي بايد بتواند كمكي به رفع اين چالش‌‌ها و درنهایت بهبود وضعيت اقتصاد ملي بخصوص از جنبه توليد نمايد.

افزايش مخارج دولت به قيمت‌‌هاي ثابت مي‌‌تواند بخشي از كمبود تقاضاي مؤثر را جبران كند و به نظر مي‌‌رسد كاهش نرخ سود بانكي با انسجام‌بخشي به بدهي‌‌هاي دولتي و تسويه بخشي از آن به سيستم بانكي مقدور خواهد بود. كاهش نرخ سود بانكي هم در جاي خود مي‌‌تواند توان استقراض دولت را افزايش دهد تا بخشي از تبعات ناشي از كاهش قيمت نفت در كوتاه‌‌مدت مرتفع گردد.

براي كاهش نرخ سود بانكي بايد از همان‌جایی كه مشكل آغازشده است، راه‌حل‌ها ارائه گردد. مشكل ناشي از در مضيقه گرفتن منابع بانك‌‌ها از طريق انباشت بدهي‌‌هاي خصوصي و دولتي به سيستم بانكي به‌عنوان دارائي‌‌هاي سمي است كه درنتیجه ركود و كاهش درآمدهاي نفتي و البته عملكرد نامناسب خود بانك‌‌ها حاصل‌شده است. اين وضعيت منجر به رقابت بانك‌‌ها براي پيشنهاد نرخ‌‌هاي سود بالاتر به سپرده‌‌گذاران براي پوشش كمبود نقدينگي آن‌‌ها شده است. در شرايط ركود، انتظار كاهش مطالبات غیر جاری بخش خصوصي به شبكه بانكي واقع‌‌بينانه نيست و خود مي‌‌تواند معلول ركود باشد. در اولويت قرار گرفتن تسويه بدهي‌‌هاي دولت به سيستم بانكي هم مشروط به ارائه راه‌حل‌های مناسب براي افزايش منابع دولت و نحوه صرف آن است. در كنار اين موارد افزايش سرمايه بانك‌‌ها هم مي‌‌تواند موردتوجه قرار گيرد. با توجه به اين‌كه فروش اوراق بهادار خود تابعي از نرخ سود بانكي است، به نظر نمي‌‌رسد در ابتدا دولت بتواند توفيقي در اين زمينه داشته باشد. در اين شرايط به نظر مي‌‌رسد چهار گزينه زير قابل‌بررسی است:

    استقراض از صندوق توسعه ملي
    استقراض از بانك مركزي
    استقراض خارجي
    ترجيح تسويه بدهي‌ها به انجام بخشي از هزينه‌هاي عمراني

به نظر مي‌‌رسد دولت در بودجه 1395 به هر چهار منبع چشم داشته است:

    علی‌رغم تصويب سهم 30 درصدي صندوق توسعه مالي از درآمدهاي نفتي در سياست‌‌هاي كلي برنامه ششم توسعه، سهم صندوق توسعه ملي در بودجه سال 1395 برابر 20 درصد در نظر گرفته‌شده است (بند ب تبصره 1) كه به معناي 10 هزار ميليارد تومان درآمد بيشتر براي دولت است. در همين بند استفاده از اين 20 درصد براي افزايش سرمايه بانك‌‌ها مجاز شمرده‌شده است، و می‌توان گفت که نگاه دولت به سهم صفر صندوق از درآمد نفت در سال 95 است.
    استفاده از حدود 50 هزار ميليارد تومان مازاد حاصله از ارزيابي دارايي‌‌هاي خارجي بانك مركزي (ارزيابي مجدد نرخ ارز مبناي محاسبه دارايي‌‌ها) براي تسويه بدهي‌‌هاي دولت با بانك‌‌هاي خصوصي و بانك‌‌هاي دولتي به بانك مركزي در بودجه پیش‌بینی‌شده است (تبصره 19). البته به لحاظ حقوقي استفاده از اين منبع به معناي استقراض از بانك مركزي نيست اما در عمل همان كاركرد را دارد.
    در سال 1395 سقف تسهيلات تأمين مالي خارجي (فاينانس) علاوه بر باقی‌مانده سهميه سالهاي قبل، معادل ريالي پنجاه ميليارد (50.000.000.000) دلار تعیین‌شده است (تبصره 3). ‌‌
    حدود 45 هزار ميليارد تومان درآمد حاصل از واگذاري دارايي‌‌هاي مالي به شكل فروش انواع اوراق بهادار در سال 1395 پیش‌بینی‌شده است.

به نظر مي‌‌رسد دولت در بودجه 1395 به هر چهار منبع چشم داشته است. در ادامه به بررسي تبصره‌های مرتبط با اين موضوع در لایحه بودجه پرداخته و پيشنهادات مشخص اصلاحي ارائه ميشود:

1- تبصره 1:

علی‌رغم تصويب سهم 30 درصدي صندوق توسعه مالي از درآمدهاي نفتي در سياست‌‌هاي كلي برنامه ششم توسعه، در بند ب اين تبصره سهم صندوق توسعه ملي در بودجه سال 1395 برابر 20 درصد در نظر گرفته‌شده است كه به معناي 10 هزار ميليارد تومان درآمد بيشتر براي دولت است. در همين بند استفاده از اين 20 درصد براي افزايش سرمايه بانك‌‌ها مجاز شمرده‌شده است،
و می‌توان گفت که نگاه دولت به سهم صفر صندوق از درآمد نفت در سال 95 است.

پيشنهاد: بهتر است سهم صندوق توسعه ملي همان 30 درصد تعیین‌شده در سياستهاي كلي باشد، اما با توجه به شرايط خاص موجود اقتصاد ايران (كسري بودجه و وضعيت سيستم بانكي) مجلس اجازه استقراض از اين صندوق را صادر نمايد. بخشي از آن صرف افزايش سقف بودجه و بخشي هم تحت شرايط سختگيرانه، به‌خصوص در ارتباط با حاكميت شركتي بانكها، صرف افزايش سرمايه آنها شود.

2- تبصره 19:

در اين تبصره استفاده از حدود 50 هزار ميليارد تومان مازاد حاصله از ارزيابي دارايي‌‌هاي خارجي بانك مركزي (ارزيابي مجدد نرخ ارز مبناي محاسبه دارايي‌‌ها) براي تسويه بدهي‌‌هاي دولت با بانك‌‌هاي خصوصي و بانك‌‌هاي دولتي به بانك مركزي در بودجه پیش‌بینی‌شده است. البته به لحاظ حقوقي استفاده از اين منبع به معناي استقراض از بانك مركزي نيست اما در عمل همان كاركرد را دارد.

پيشنهاد: مجلس شورای اسلامی قبلاً این رویکرد را در دوران دولت دهم رد کرده است؛ اما با توجه به شرايط فعلي سيستم بانكي و گره خوردن وضعيت اقتصاد كلان به آن و اين‌كه اين تبصره منجر به افزايش پايه پولي نميشود، استفاده از اين منبع براي تسويه مثلثي بدهيهاي دولت، بانكها و بانك مركزي و نيز افزايش سرمايه بانكهاي دولتي می‌تواند مناسب باشد. بااین‌حال، استفاده از اين منبع بايد حتماً مشروط به انجام اصلاحات ساختاري مشخص در سيستم بانكي بشود.

3- تبصره 3:

در سال 1395 سقف تسهيلات تأمين مالي خارجي (فاينانس) علاوه بر باقی‌مانده سهميه سالهاي قبل، معادل ريالي پنجاه ميليارد (50.000.000.000) دلار تعیین‌شده است.

پيشنهاد: اگرچه انباشت بدهيها در اقتصاد ملي در حال حاضر به يكي از مشكلات جدي كشور تبدیل‌شده است، وجه مثبت اين موضوع آن است كه سهم بدهيهاي خارجي در آن بسيار پايين است. با توجه به مشكلات موجود درزمینۀ عدم شفافيت ساختار ايجاد بدهي در ايران، عدم كارايي سيستم بانكي، ابهام در نظام ارزي و... ايجاد بدهيهاي خارجي تا انجام برخي اصلاحات ساختاري بيش از آن‌كه فرصت باشد ميتواند تهديد بالقوه تلقي شود. لذا پيشنهاد ميشود كه اين تبصره از بودجه سال 1395 حذف گردد.

4- جدول شماره 4:

حدود 45 هزار ميليارد تومان حاصل از واگذاري دارايي‌‌هاي مالي در بودجه 1395 در نظر گرفته‌شده است كه 5/27 هزار ميليارد تومان آن به شكل فروش انواع اوراق بهادار است.

پيشنهاد: با توجه به نرخهاي سود فعلي بانكي امكان تحقق 5/27 هزار ميليارد تومان منابع حاصل از فروش واگذاري داراييهاي مالي وجود ندارد. بااین‌حال با توجه به اين‌كه در شرايط ركود اتخاذ سياستهاي كسري بودجه می‌تواند موردپذیرش قرار گیرد، اين موضوع قابليت پيگيري دارد. لازمه آن پيگيري هدفمند انجام مفاد تبصرههاي 1 و 19 لايحه بودجه و اهتمام بانك مركزي است. پيشنهاد ميشود كه اين رقم با لحاظ تأثیرات کلان آن، در بودجه سال 1395 تعیین شود.

درمجموع، با توجه به چهار گزینه اختیار شده توسط دولت برای جبران کسری‌ها در بودجه (استقراض از صندوق توسعه ملي، استقراض از بانك مركزي، استقراض خارجي و ترجيح تسويه بدهي‌ها بر هزينه‌هاي عمراني)، در مورد ميزان و نحوه استفاده از كانال‌‌هاي فوق بحث وجود دارد لذا:

    لازم است به ماهيت حقوقي صندوق توسعه ملي و قواعد حاكم بر آن احترام گذاشته شود و در مقابل، ساز و كار مناسب براي استقراض دولت از اين نهاد در شرايط اضطرار پيش‌‌بيني گردد تا رابطه دولت و اين نهاد قاعده‌‌مند شود. صندوق توسعه ملي با هدف حمايت از بخش خصوصي و تعاوني تأسیس‌شده است و در شرايط خاصي هم كه وضعيت بخش خصوصي درنهایت به وضعيت دولت و بدهي‌‌هاي آن مرتبط است، اين صندوق بايد متعهد به اقدام مقتضي براي بهبود وضعيت بخش‌‌ خصوصي و تعاوني باشد.

    استقراض از بانك مركزي كه در حال حاضر به يك تابو تبدیل‌شده است را بايد به‌عنوان يك گزينه حداقل مطرح و در مقایسه با راهکارهای عملیاتی فعلی دولت برای استقراض از سیستم بانکی و بانک مرکزی بررسي كرد. از طرف ديگر لازم است ربط و نسبت استقراض دولت از بانك مركزي و اوراق بهادار دولتي (نظير اوراق مشاركت، صكوك و خزانه اسلامي)، مشخص گردد.

    فروش اوراق بهادار دولتي كه كمترين هزينه سياسي براي دولت (لااقل دولت فعلي) را دارد تنها در صورتي مقدور، يا به عبارتي از منظر خريداران جذاب، خواهد بود كه با نرخي حداقل برابر نرخ سود بانكي عرضه گردد. اين درحالي‌است كه بر اساس برداشت غالب ازجمله دولت، حتي نرخ‌‌هاي سود فعلي هم با شرايط بخش حقيقي اقتصاد ايران متناسب نيست چه رسد به دامن زدن به تثبيت نرخ‌‌هاي سود بالاتر. در اينجا نقش سياست‌‌هاي پولي بانك مركزي براي كاهش نرخ سود بانكي كليدي خواهد بود كه با ارائه بسته سياستي كوتاه‌‌مدت دولت عملاً شروع آن كليد زده شد.

    اگرچه موضوع تسلط سياست‌‌هاي مالي بر سياست‌‌هاي پولي يا به عبارتی تابعیت بانك مركزي از سیاست‌های دولت، به‌خصوص از كانال تعيين نرخ ارز و لحاظ برخي تكاليف براي سيستم بانكي در بودجه‌‌هاي سنواتي ايران همواره مشهود بوده است، شايد براي اولين بار است كه بودجه در ايران ماهيت سياستگذاري پولي يافته است. به‌نحوی‌که بدون تعامل نهادهاي سياستگذار مالي و پولي در تنظيم بودجه سال 1395، به نظر نمي‌‌رسد كه بتواند كمكي به برون‌رفت اقتصاد ايران از وضعيت فعلي كند. اين موضوع ازآنجا ناشي مي‌‌شود كه با كاهش درآمدهاي نفتي (ابتدا به خاطر تحريم و سپس كاهش قيمت نفت)، سهم واگذاري دارايي‌‌هاي مالي (استقراض دولت) در تأمين منابع بودجه در حال افزايش است.

به‌ طورکلی در رابطه بدهي‌‌هاي دولتي و ارتباط آن با سيستم بانكي سه مسئله كليدي بايد موردتوجه قرار گيرد:

یك- بازپرداخت سود اوراق بدهي دولتي در رديف مستقلي در بودجه پيش‌‌بيني شود.
دو- سقف ايجاد بدهي‌‌ توسط دولت از طرف مجلس تعيين گردد.
سه- امكان خريد توسط بانك مركزي پيش‌‌بيني و سقف مشخصي براي آن تعيين شود.