چرایی و چیستی حكم تنفیذ ریاست جمهوری
فرج‌الله هدایت‌نیا
شنبه ۱۲ مرداد ۱۳۹۲ ساعت ۱۵:۲۲
کد مطلب: 303669
اصل ۱۱۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، امضای حكم رییس‌جمهور منتخب را در ردیف وظایف و اختیارات مقام رهبری قرار داده است. از امضای حكم ریاست جمهوری در حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران به «تنفیذ» یاد می‌شود. اگرچه تنفیذ از نظر فقهی، اصطلاحی باسابقه و شناخته‌شده است، اما پس از انقلاب اسلامی وارد ادبیات حقوقی كشور ما گردید. به همین دلیل از نظر حقوقی، راجع به آن پرسش‌های مهمی وجود دارد. پس از اشاره‌ای كوتاه به مفهوم و ماهیت حقوقی «تنفیذ»، مهم‌ترین پرسش‌های مربوط به آن از منظر حقوق اساسی ج.ا. ایران مورد بررسی قرار می‌گیرد.
۱. مفهوم و ماهیت تنفیذ
تنفیذ (Validation) در فقه و حقوق خصوصی به معنای «اعتباربخشى به عمل حقوقى قابل ابطال» است.۱ به عبارت دیگر، تنفیذ عملی است كه به موجب آن شخص می‌تواند از إبطال یك عمل حقوقی چشم‌پوشی نماید. به همین دلیل به عمل تنفیذ، تأیید یا امضا نیز گفته می‌شود. روشن است كه عمل حقوقی قابل ابطال با عمل باطل متفاوت است. كاربردهای این اصطلاح در حقوق خصوصی به خوبی این معنی را می‌رساند. مانند تنفيذ عقد فضولى توسط مالك۲، و تنفيذ وصيت به بيش از ثلث دارایی میّت توسط ورثه.۳ ظاهراً تنفیذ حكم نیز كه در كلمات فقها به‌كار می‌رود، از همین باب است.
تنفیذ حكم ریاست جمهوری از سوی مقام رهبری در حقیقت اعتبار بخشیدن یا مشروعیت دادن به ریاست وی بر قوه‌ی مجریه است. رییس‌جمهور در جایگاه ریاست قوه‌ی مجریه، تصمیماتی اخذ نموده و اقداماتی انجام می‌دهد كه جزء شئون ولایت است. تصمیمات یا اقدامات رییس‌جمهور در جایگاه رییس قوه‌ی مجریه به لحاظ ماهوی اموری نیابت‌پذیر بوده و نیازمند «اذن سابق» یا «اجازه‌ی لاحق» ولی امر مسلمین است و بدون آن اعتبار حقوقی نخواهد داشت.
درباره‌ی این‌كه تنفیذ ماهیتاً «توكیل» است یا «تفویض»، در قانون اساسی قرینه‌ی روشنی وجود ندارد. میان توكیل و تفویض در مفهوم خاص، تفاوت‌هایی وجود دارد: وكیل به اراده ی موكِّل و به نیابت از او عمل می‌نماید، در حالی كه مفوَّض‌الیه به اراده‌ی خود عمل می‌كند. وكیل قابل عزل است، در حالی كه مفوّض‌الیه قابل عزل نیست. در توكیل حقّ موكّل نسبت به موضوع وكالت همچنان باقی است، در حالی كه وقتی كسی حقی را به غیر واگذار می‌كند، نسبت به آن حقّی نخواهد داشت.
ممكن است بخش پایانی اصل ۱۱۰ قانون اساسی قرینه‌ای بر تفویضی بودن تنفیذ حكم رییس‌جمهور به شمار آید. بخش پایانی اصل ۱۱۰ چنین است: «رهبر می‌تواند بعضيی از وظايف و اختيارات خود را به شخص ديگريی تفويض كند». لكن بعید است شورای بازنگری قانون اساسی از واژه‌ی تنفیذ در متن فوق مفهوم خاص و لوازم آن را اراده كرده باشد. به نظر می‌رسد كه تنفیذ ماهیتاً توكیل است.
۲. فلسفه تنفیذ حكم ریاست جمهوری
نخستین پرسش مهمی كه در بحث تنفیذ حكم ریاست جمهوری به ذهن خطور می‌كند این است كه فلسفه‌ی تنفیذ حكم ریاست جمهوری چیست و پس از انتخاب رییس‌جمهور از سوی مردم، چه نیازی به تأیید وی از سوی مقام رهبری می‌باشد. در پاسخ این پرسش باید اشاره شود كه بر مبنای تئوری ولایت فقیه، در عصر غیبت امام معصوم علیه‌السلام، ریاست عامّه و ولایت امر برعهده‌ی فقیه عادل با كفایت است و ولایت غیر او طاغوت شمرده می‌شود. مبانی این نظریه در جای خود به تفصیل بیان شده است و این نوشتار برای ورود در این بحث مجالی ندارد.۴ مبتنی بر این نظریه، زمام اُمور جامعه به دست او است و كارگزاران حكومتی به اذن او مشروعیت می‌یابند. از سوی دیگر امور اجرایی جامعه نیز از جمله شئون ولایت است و به همین دلیل رییس قوه‌ی مجریه باید منصوب یا مأذون از جانب او باشد؛ در غیر این صورت فاقد مشروعیت خواهد بود. امام خمینی رضوان‌الله‌تعالی‌علیه به طور مكرر بر لزوم نصب رییس‌جمهور از سوی ولی فقیه تأكید كرده‌اند كه به نمونه‌ای از سخنان ایشان اشاره می‌شود. ایشان در جمع نمايندگان مجلس خبرگان در تاریخ ۱۲ مهر ۱۳۵۸ درباره‌ی اهميت ويژه‌ی ولايت فقيه اظهار داشته‌اند:
«...ریيس‌جمهور با نصب فقيه نباشد، غير مشروع است. وقتى غير مشروع شد، طاغوت است؛ اطاعت او اطاعت طاغوت است؛ وارد شدن در حوزه‌ی او وارد شدن در حوزه‌ی طاغوت است. طاغوت وقتى از بين مى‌‌رود كه به امر خداى تبارك و تعالى يك كسى نصب بشود...».۵
۳. نسبت میان تنفیذ و انتصاب
در تمام تنفیذنامه‌هایی كه از سوی امام خمینی رضوان‌الله‌تعالی‌علیه یا حضرت آیت‌الله خامنه‌ای برای رؤسای جمهوری اسلامی ایران صادر شد، ابتدا عبارت «تنفیذ رأی مردم» و سپس «انتصاب به ریاست جمهوری» دیده می‌شود. در تنفیذنامه‌ی امام خمینی رضوان‌الله‌تعالی‌علیه بر حكم ریاست جمهوری آقای بنی‌صدر آمده است: «این‌جانب به موجب این حكم، رأی ملت را تنفیذ و ایشان را به این سمت منصوب نمودم». همچنین در تنفیذنامه‌ی حضرت آیت‌الله خامنه‌ای بر حكم ریاست جمهوری آیت‌الله هاشمی رفسنجانی آمده است: «اين‌جانب ... رأى ملّت را تنفيذ و ايشان را به رياست جمهورى اسلامى ايران منصوب مى‌كنم». این عبارت یا نظیر آن در سایر تنفیذنامه‌ها نیز مشاهده می‌شود.
ادبیات بكار گرفته‌شده در تنفیذنامه‌ها ارتباط معناداری را میان انتخاب رییس‌جمهور از سوی مردم و انتصاب وی توسط مقام رهبری بیان می‌دارد و پاسخی روشن به كسانی است كه تعیین یا انتصاب فردی به ریاست جمهوری از سوی مقام رهبری را با حق حاكمیت ملی ناسازگار می‌دانند.۶ در جمهوری اسلامی ایران میان «انتخاب مردم» و «انتصاب ولی فقیه» به طرز زیبایی جمع شده و مقام رهبری همان كسی را به ریاست جمهوری منصوب می‌كند كه مقبولیت مردمی و پایگاه اجتماعی وی قبلاً از طریق انتخابات احراز گردیده است. بنابراین، رییس‌جمهور منتخبِ مورد تأیید ولی امر مسلمین از مشروعیت «دینی» و «سیاسی» برخوردار خواهد بود.
۴. دلایل تنفیذی بودن امضای حكم ریاست جمهوری
در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران اصطلاح «تنفیذ» دیده نمی‌شود. آنچه در این خصوص وجود دارد، تعبیر «امضای حكم رياست جمهوری» در بند نهم اصل ۱۱۰ قانون اساسی در ردیف وظایف و اختیارات مقام رهبری است. به دلایلی كه در ادامه بیان می‌شود، امضای حكم ریاست جمهوری در ایران تنفیذی است.
۱) مشروح مذاكرات مجلس خبرگان قانون اساسی: از سخنان بعضی اعضای مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران چنین برمی‌آید كه آنان برای امضای مقام رهبری كاركرد مشروعیت‌بخشی قائل بوده‌اند. آقای فاتحی از اعضای مجلس در زمان بررسی پیش‌نویس اصل ۱۱۰ قانون اساسی می‌گوید: «برای من این مطلب روشن نشد كه امضای حكم ریاست جمهوری آیا صرفاً تشریفاتی است یا این‌كه اگر امضا نكرد تكلیف چه می‌شود؟». نایب‌رییس مجلس آیت‌الله شهید بهشتی در پاسخ وی می‌گوید: «نه آقا این تنفیذ است».۷ پیش از این سخنان هم آیت‌الله منتظری درباره‌ی پیوند میان اسلامیت و جمهوریت نظام می‌گوید: «اگر یك رئیس‌جمهور، تمام ملت هم به او رأی بدهند، ولی فقیه و مجتهد روی ریاست جمهوری او صحه نگذارد این برای بنده هیچ ضمانت اجرایی ندارد و از آن حكومت‌های جابرانه‌ای می‌شود...».۸
از مشروح مذاكرات چنین برمی‌آید كه ابتنای مشروعیت ریاست جمهوری به امضای مقام رهبری مورد پذیرش بوده است و بحث آنان بر سر مطلب دیگری بوده است و آن این‌كه متن قانون را چگونه تنظیم نمایند تا این مسأله با حق حاكمیت ملی جمع شود. مؤیّد این مطلب آن است كه گروهی از اعضای مجلس پیشنهاد كرده بودند كه برای تأمین مشروعیت دینی ریاست جمهوری، مقام رهبری تعدادی افراد واجد شرایط را برگزیند و آنان را در معرض رأی مردم قرار دهد.۹ لكن این پیشنهاد به دلیل جلوگیری از محدود شدن قلمرو حق انتخاب مردم پذیرفته نشد و قانون به گونه‌ای تنظیم شد تا كسانی كه خود را واجد شرایط می‌دانند بتوانند ثبت نام كنند؛ شورای نگهبان صلاحیت آنها را از حیث دارا بودن شرایط قانونی بررسی می‌كند و نیز بر فرایند انتخابات نظارت می‌كند؛ و در نهایت مقام رهبری با امضای حكم رییس‌جمهور منتخب به آن مشروعیت می‌بخشد.
۲) قانون انتخابات ریاست جمهوری: در قانون انتخابات ریاست جمهوری (مصوب ۱۳۶۴/۴/۵) بر تنفیذی بودن امضای مقام رهبری بر حكم ریاست جمهوری تصریح شده است. در ماده‌ی یكم این قانون چنین آمده است: «دوره‌ی ریاست جمهوری اسلامی ایران چهار سال است و از تاریخ تنفیذ اعتبارنامه به وسیله مقام رهبری آغاز می‌گردد». این قانون چند بار مورد بازبینی و اصلاح قرار گرفته است اما در تمامی اصلاحیه‌های آن متن فوق بدون تغییر باقی ماند. بنابراین از نظر قانونگذار عادی نیز امضای مقام رهبری بر حكم ریاست جمهوری تنفیذی است.
۵. جایگاه حقوقی تنفیذ حكم ریاست جمهوری
مقصود از جایگاه حقوقی تنفیذ حكم ریاست جمهوری این است كه امضای مقام رهبری یك الزام حقوقی و جزء وظایف او است یا در ردیف اختیارات وی می‌باشد؟ در فرض اخیر وی می‌تواند از امضای حكم ریاست جمهوری پس از مراحل قانونی خودداری نماید. این پرسش از این جهت قابلیت طرح می‌یابد كه متن اصل ۱۱۰ قانون اساسی با تعبیر «وظایف و اختیارات رهبر» تنظیم شده است؛ سپس اموری در یازده بند ذكر شده است، بدون این‌كه وظایف و اختیارات از یكدیگر جدا شده باشند. از این‌رو از متن اصل ۱۱۰ نمی‌توان به مقصود قانونگذار پی برد.
در مجلس بررسی نهایی قانون اساسی ج.ا. ایران مطلب فوق مورد توجه بوده و بعضی آن را مورد سؤال قرار داده‌اند. از پرسش آیت‌الله مكارم شیرازی و پاسخ نایب‌رئیس مجلس، آیت‌الله شهید بهشتی چنین برمی‌آید كه از نظر آنان امضای حكم ریاست جمهوری جزء وظایف مقام رهبری است. آقای مكارم شیرازی می‌گوید: «...آیا امضا كردن از اختیارات رهبری است؟ زیرا با آن بحثی كه امروز صبح شد فرض بر این است كه اگر صلاحیت كاندیدا تأیید شد و مردم هم انتخاب كردند كه رهبر هم حتماً امضا می‌كند...».۱۰ شهید بهشتی در جایگاه اداره‌كننده‌ی جلسه در پاسخ وی می‌گوید: «این بحث اصولاً مربوط به این است كه در بعضی از بندها كلمه‌ی اختیارات قید شده باشد. چون همه‌اش از وظایف است، بنابراین در پایان، حذف اختیارات هیچ‌گونه اشكالی ندارد».۱۱
نكته‌ی مهم دیگر این‌كه با توجه به مباحث سابق، امضای حكم ریاست جمهوری ثبوتاً جزء اختیارات ولی فقیه است و بدیهی است اگر حسب فرض ثابت شود كه فرد فاقد شرایط از طریق فریب نهاد نظارتی به مرحله‌ی پایانی راه پیدا كرده است، مقام رهبری می‌تواند حكم وی را تنفیذ ننماید. لكن این احتمال بسیار بعید و دور از ذهن است. مطابق قانون صلاحیت رییس‌جمهور منتحب، پیش از برگزاری انتخابات به تأیید شورای نگهبان رسیده است. از سوی دیگر، شورای نگهبان بر فرایند برگزاری انتخابات نظارت نموده و سپس صحت آن را نیز تأیید می‌نماید. با این اوصاف، احتمال این‌كه فرد منتخب فاقد صلاحیت‌های قانونی باشد بسیار بعید است. بنابراین به رغم این‌كه تنفیذ حكم ریاست جمهوری به لحاظ ثبوتی جزء اختیارات مقام رهبری است، لكن قانون به گونه‌ای تنظیم شده است كه زمینه‌ای برای اعمال این حق باقی نماند. نظیر مسافری كه اگر راه را درست انتخاب كرده باشد به مقصد خواهد رسید.
البته ممكن است پس از تنفیذ حكم ریاست جمهوری و در طول مدت آن، رییس‌جمهور از وظایف خود تخطّی نماید. این مطلب تحت عنوان «تنفیذ مشروط حكم ریاست جمهوری و آثار آن» در یادداشت دیگری قابل بررسی است.
پی‌نوشت‌ها:
۱. جمعى از پژوهشگران، فرهنگ فقه مطابق مذهب اهل بيت عليهم‌السلام، ج۲، ص۶۴۳.
۲. عقد فضولی به معامله با مال غیر بدون اذن مالك اطلاق می‌گردد. چنین معامله‌ای غیرنافذ بوده و قابل تأیید یا ابطال است.
۳. از نظر فقهی، وصیت به بیش از ثلث تنها در صورتی نافذ است كه مازاد را ورثه تأیید یا امضا نمایند.
۴. نك: سیدروح الله موسوی خمینی، ولایت فقیه، مؤسسه تنظیم و نشر آثار امام خمینی (ره)؛ عبدالله جوادی آملی، ولایت فقیه (ولایت فقاهت و عدالت)، مركز نشر اسراء.
۵. صحيفه امام، ج۱۰، ص۲۲۱.
۶. نك: سیدمحمدهاشمی حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، مجتمع آموزش عالی قم، چاپ دوم، ۱۳۷۵، ص۹۳.
۷. صورت مشروح مذاكرات مجلس بررسی نهائی قانون اساسی ج.ا. ایران، ج۲، ص۱۱۸۹.
۸. همان، ص۱۱۸۲.
۹. همان.
۱۰. صورت مشروح مذاكرات مجلس بررسی نهائی قانون اساسی ج.ا. ایران، ج۲، ص۱۱۹۱.
۱۱. همان.
